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印度尼西亚最近以“保内需”为由突然采取的禁止所有煤炭出口的做法，已经在全球煤炭市场引起不安，也使受新冠肺炎疫情冲击而日益凸显的供应链不确定性问题雪上加霜，值得密切关注。

较之以往，印尼此次禁令的力度前所未有，不仅来得突然，而且覆盖广泛。

2021年8月，印尼政府曾以未完成“国内市场义务”为由对34家煤企实行过出口禁令。2018年，印尼政府出台一项名为“国内市场义务”的政策，要求煤企必须将其产量的25%出售给印尼国家电力公司，且6322大卡动力煤价格不得高于每吨70美元。

但这次在去年最后一天发布的禁令则是“一刀切”，不仅印尼所有的煤企都被纳入其中，还包括按合同未装船或已装船但尚未起运的煤炭在内。同时，这一禁令的依据也改为“预期赤字”。

印尼能源和矿产资源部矿产和煤炭局局长贾马鲁丁称，印尼煤企现在每月供给印尼国家电力公司和当地电厂的煤炭都低于额度，照此下去，到年底时将出现“库存赤字”。因此如果不采取这一“战略行动”，印尼近20个电厂将被迫停产，从而导致大面积停电。

印尼总统佐科随后警告称，将对那些未能完成指标的企业予以惩罚，包括吊销营业执照。不管是煤企还是天然气企业，都要以国内需要为优先。

印尼各方对此禁令反应不一。印尼财政部部长穆莉娅尼表示，“这是对印尼经济影响尽可能小的选择。如果我们允许继续出口而让电力不足发生，印尼的（经济）复苏就会受到威胁”。

但印尼煤企普遍感到不满。印尼煤炭开采协会在一份声明中称，将尽快帮助解决国内煤炭短缺问题，但这一禁令是“在没有与业界讨论的情况下仓促采取的”。该协会主席斯贾里尔表示，印尼近4000万吨煤炭的出口将因此受到影响。在过去，印尼1月煤炭出口约为3000万吨。

斯贾里尔还表示，如果印尼煤企以“不可抗力”为由拒绝交货，将引发与国际买家的商业纠纷，进一步损害印尼作为世界煤炭供应商的声誉和可靠性。iEnergy自然资源有限公司分析人士维娅斯称，还从未听说过有出口商将不能供货宣布为“不可抗力”的先例。

煤企重新规划向当地电厂供煤也面临挑战。斯贾里尔表示，这包括小型运输船只不足等。印尼国有企业部部长多希尔1月4日表示，将致力于提升国家电力公司煤炭供应管理和基础设施，解决长期供应合同问题，以确保国内煤炭需求得到满足。

印度尼西亚雅加达坦林大街。维里摄（新华社）

印尼是全球最大的动力煤出口国，2020年出口量达到约4亿吨，大约占世界市场的35%，中国、印度、新加坡和韩国等是其主要买家。分析普遍认为，印尼此次出口禁令短期内影响有限、可控。

分析指出，煤企普遍愿意帮助解决国内缺口使得这一禁令难以持久，特别是它们有着充足的供应能力。全球能源咨询公司伍德麦肯兹的亚太煤市首席分析师西明顿称，煤企的意愿有助于避免全面禁止煤炭出口，禁令是“不必要的”。SEAWOLF研究所煤炭市场分析师沃德尔称，印尼煤企的月产能接近4000万吨，相当于印尼国内年需求量的近三分之一，“很难想象这会拖延几周的时间”。

最新消息称，印尼国家电力公司1月5日表示，已获得了额外需要的750万吨煤炭，可以避免大面积停电。这看起来为印尼可能会很快取消出口禁令带来了一线希望。不过，有迹象表明，事情或许没有那么简单。有消息称，印尼国家电力公司认为“这一关键期还没有结束”，并正计划将库存量进一步提升到至少维持20天的水平。

同时，印尼煤炭的出口禁令也不乏潜在的“战略盘算”。一些分析特别注意到印尼此次出口禁令的背景。新冠肺炎疫情冲击造成的供应链不确定性和经济复苏的压力，加大了一些国家保护战略资源安全的焦虑。煤炭在今后相当一段时间内仍是重要能源，印尼煤炭开采协会执行董事辛纳迪亚称，至少在未来40年煤炭需求将保持强劲。

印尼煤炭断供影响整体可控

——访上海国际问题研究院亚太研究中心周士新

全球煤炭市场的开年并不平静。以缓和国内煤炭供应短缺为由，印度尼西亚近日发布消息称，全面暂停国内煤炭出口，引导当地煤炭企业优先供应国内市场。作为全球最大的动力煤出口国，印尼此举直接影响多国煤炭供应，将对包括中国在内的地区煤炭市场带来何种影响？经济日报记者就此采访了上海国际问题研究院亚太研究中心副研究员周士新。

记者：印度尼西亚为何会面临国内煤炭短缺问题？

周士新：印尼国内市场内销的煤炭主要以动力煤指数为定价基准，但近年来该指数持续上涨，2018年年初一度涨破每吨100美元大关。为保障印尼国内市场的煤炭供求关系以及印尼国家电力公司电价的稳定，印尼能源和矿产资源部于2018年规定“国内市场义务”，要求煤矿业者必须以最高每吨70美元的价格，将不低于25%的年产量供应给国内市场。

由于自产煤炭且运输畅通，正常情况下印尼不会缺煤，但其制定的国内价格目前远低于国际市场价，尤其是去年以来国际煤价大涨，部分煤炭企业以出口国际市场为主，对“国内市场义务”政策履行不力。2021年8月便有34家印尼煤矿企业因此被暂停出口或罚款。当前印尼佐科政府进行政策加码，通过全面暂停煤炭出口政策给企业施压，一定程度上意在提高国内煤炭存量，以稳定后疫情时代经济复苏，同时维护其执政形象免受冲击。

记者：印尼此次煤炭出口限制令，将对全球煤炭市场造成何种影响？

周士新：印尼此次突如其来的限制令已招致诸多质疑。在当前全球减碳背景下，煤企新增产能意愿下降，火电与绿电之间出现结构性失衡，煤炭供需紧平衡已成为全球性问题。在此情况下，印尼作为全球最大动力煤出口国，未经预先谈判与磋商便限制煤炭出口，将可能导致地区煤炭市场库存下降，因此产生的市场担忧情绪或将在短期内推高国际煤价，加剧国际煤炭市场价格波动。

同时应注意到，该限制令是短暂性的紧急措施。印尼高度依赖煤炭等矿产出口，过度禁止煤炭出口极可能导致其煤炭库存升高、煤价大跌，反噬自身经济发展。此外，其煤炭客户也可能会转向俄罗斯、蒙古国等国，导致其国际市场份额收缩，并难以在短时间内恢复。在近期印尼政府政策压力下，印尼国有电力企业煤炭供应已得到更多保障，国内断电风险也在不断降低，印尼政府有可能尽快解除禁令。

记者：作为印尼煤炭主要进口国，印尼煤炭出口限制令将对中国产生何种影响？

周士新：印尼煤炭出口政策的变动对中国市场的影响相对有限。虽然印尼煤炭在中国进口煤中占比较高，但中国本身就是煤炭生产大国，煤炭对外依存度较低。国家统计局数据显示，2021年前11个月中国生产原煤36.7亿吨，进口煤炭仅2.9亿吨，其中进口印尼动力煤1.76亿吨，印尼煤约占煤炭供应总量的4%。

此外，中国近期煤炭产量也保持在高位，煤炭社会库存得到有效积累。印尼在1月实施全面禁止出口，考虑到运输、通关等时间因素，预计大概率在1月下旬至2月下旬才能对中国市场产生实际影响，届时正值中国春节假期，工业用煤需求减少，结合煤炭供应盈余，其限制令整体上难以影响中国煤炭供应宽松的基本面。

（记者陈小方 杨啸林），原标题《印尼禁止煤炭出口引发全球不安》

来源： 经济日报